OLAĞAN DÖNEM CUMHURBAŞKANI KARARNAMELERİNİN NORMLAR HİYERARŞİSİNDEKİ YERİ
Giriş
Parlamenter hükümet sistemi doğrultusunda düzenlenen 1982 Anayasasının ilk düzenlemesinin 87. maddesi ile Türkiye Büyük Millet Meclisi bakanlar kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebileceği belirtilmiş idi. Yine aynı şekilde 1982 Anayasasının ilk metninin 91. maddesinde kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verme hususu usuli olarak düzenlenmiştir. 2017 Referandumu ile Türkiye Cumhuriyeti’nin parlamenter sistemden tamamen ayrılıp bir başkanlık sistemine geçişi ile bu madde metinleri tamamen değiştirilmiş ya da mülga edilmiştir.
2017 Referandumu ile Cumhurbaşkanlığı Sistemine geçilmiş ve yürütmenin kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi elinden alınmıştır. Yine aynı şekilde yürütmenin tüzük çıkarma yetkisi olan 1982 Anayasasının 115. maddesi de mülga edilmiştir. Tüzük herhangi bir kanunun uygulanması açısından yönetmelik ise kamu tüzel kişilerinin yalnızca görev alanlarına ilişkin kanunlara ilişkin çıkarılmasıdır. Mevcut sistemde cumhurbaşkanı bütün kanunları uygulamada yetkili ve görevli olduğundan tüzük ve yönetmelik ayrımına gerek yoktur.
İşbu sebeple mevcut sistemde, 1982 Anayasasının 8. maddesi doğrultusunda; Türkiye’de yürütme yetkisinini ve görevini kullanan cumhurbaşkanının düzenleyici işlemleri cumhurbaşkanlığı kararnameleri ve yönetmelikler olarak düzenlenmiştir. Bunun yanında başkaca düzenleyici işlemler yapma yetkisi de bulunmaktadır. 2017 Referandumu sonrası 1982 Anayasası cumhurbaşkanlığı kararnamelerini iki başlık altında düzenlemiştir; 1982 Anayasasının 104/17. maddesinde düzenlenen olağan kararnameler ve 119/6. maddesinde düzenlenen olağanüstü kararnameler şeklindedir.
1982 Anayasasının 148. maddesine göre cumhurbaşkanlığı kararnamelerini denetleme yetkisi Anayasa Mahkemesi’ne aittir. ( Fatma Didem SEVGİLİ GENÇAY, Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Yargısal Denetimi: İlk Kararlar - İlk İzlenimler, TBB Dergisi 2020 (151) , Sayfa 2. ) Anayasa Mahkemesinin vermiş olduğu kararlar birçok açıdan önem arz etmekle beraber halihazırda birçok tartışma konusunu da beraberinde getirmektedir. İşbu tartışma konularının başında cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin hukuki niteliği ve normlar hiyerarşisindeki yeri gelmektedir. İşbu çalışma ile doktrinde olan farklı görüşlere yer vererek Anayasa Mahkemesinin bu konular hakkındaki görüşleri beraber değerlendirilecektir.
Olağan Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri
Olağan dönem cumhurbaşkanlığı kararnameleri ilişkin temel kural cumhurbaşkanının görev ve yetkilerini düzenleyen 1982 Anayasası 104. maddesinin 17. fıkrasında düzenlenmiştir.
Düzenleme Alanı
İlgili madde şu şekildedir;
“Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi
çıkarabilir. Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar,
kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevler
Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenemez. Anayasada münhasıran kanunla
düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz.
Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz.
Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun
hükümleri uygulanır. Türkiye Büyük Millet Meclisinin aynı konuda kanun çıkarması
durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale gelir.” (Türkiye Cumhuriyeti Anayasası ve TBMM İç Tüzüğü sayfa 76., Anayasa maddesi 104/17. www5.tbmm.gov.tr )
İlgili maddeye göre cumhurbaşkanı ancak ve ancak yürütme yetkisine ilişkin konularda cumhurbaşkanlığı kararnamesi düzenleyebilmektedir. Ancak ne ilgili maddenin metninde yürütme yetkisine ilişkin konular belirlenmiştir; ne de bir başka maddenin metninde düzenlenmiştir. (Prof. Dr. Osman Korkut Kanadoğlu - Dr. iur. Ahmet Mert Uygun, Anayasa Hukukunun Genel Esasları, Onikilevha yayınları, 3. Baskı, İstanbul, Eylül 2023, Sayfa : 459.) Ek bir durum olarak Anayasanın bazı maddelerinde bazı düzenlemelerin cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenleneceği belirtilmiştir. Bunlar;
“104/9: Üst kademe kamu yöneticilerini atar, görevlerine son verir ve bunların atanmalarına ilişkin usul ve esasları Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenler.
106/11: Bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulması Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir.
108/4: Devlet Denetleme Kurulunun işleyişi, üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işleri, Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir.
118/6: Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinin teşkilatı ve görevleri Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir. (Yeliz ŞANLI ATAY, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Normlar Hiyerarşisindeki Yeri, İnönü Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi – İnÜHFD 10(2): 579-593 (2019) , Sayfa 581-582, https://dergipark.org.tr/tr/download/article-file/858981 )
Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, kanunla düzenlenmemiş ve Anayasada ilgili konunun kanunla düzenlenmesi gerektiği öngörülmemiş olan yürütme yetkisine ilişkin konularda ve Anayasada belirtilmiş olan münhasır alanlarda, cumhurbaşkanı doğrudan Anayasadan almış olduğu yetki ile çıkarmış olduğu düzenleyici bir işlemdir. ( Prof. Dr. Yavuz ATAR , CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMELERİNİN HUKUKİ REJİMİ VE ANAYASALLIK DENETİMİ, Sayfa : 242., https://www.anayasa.gov.tr/media/6108/yavuz_atar.pdf )
Cumhurbaşkanlığı kararnemeleri bir diğer deyişle konusu bakımından sınırlandırılması madde 104/17’ye göre şu şekildedir;
Yürütme yetkisi dışında bulunan konularda cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılmaz.
Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevler Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenemez.
Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz.
Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz.
Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır. Türkiye Büyük Millet Meclisinin aynı konuda kanun çıkarması durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale gelir.
Mahfuz Alan Sorunu
Normal şartlarda kuvvetler ayrılığının önem arz ettiği yönetim şekillerinde; genel kural yasama organının yasama yetkisini elinde bulundurmasıdır. Yürütme organının yasama yetkisini kullanabilir olması bir istisnadır. Yürütme organı olan cumhurbaşkanının, yasama organının yetkisine sahip olabilmesi için Anayasa veya kanunla bu yetki yürütme organı olan cumhurbaşkanına açıkça verilmelidir. İşbu sebeple yetkisi konu bakımından tahdidi olarak Anayasa veya yasada sayılır. Yasama yahut yürütmenin yetki alanına giren bu mahfuz alanlar tahdidi olarak sayılmış ise diğer organ bu yetkiyi kullanamaz. Yukarıda belirttiğimiz üzere Anayasanın madde 104/9, 106/11, 108/4 ve 118/6. maddelerinin cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenleneceği öngörülmüştür. Doktrin iki ayrı görüş bildirmiştir. Birinci görüş bu tahdidi olarak sayılan maddelerde yalnızca cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenleme yapılacağıdır. Ancak bir diğer görüş olan yasamanın genelliği ilkesinin işbu tahdidi maddelerinde belirtilen konuları içine aldığı görüşüdür. (Abdurrahman EREN, ANAYASA MAHKEMESİNİN KANUN HÜKMÜNDE KARARNAMELERE İLİŞKİN İÇTİHADI DOĞRULTUSUNDA CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMELERİNİN DEĞERLENDİRİLMESİ, Anayasa Yargısı, Cilt: 36, Sayı: 1, (2019), 1–72., Sayfa 31., https://dergipark.org.tr/tr/download/article-file/800403 )
Bakıldığında, her ne kadar eleştiriye açık bir sistem olsa dahi cumhurbaşkanlığı kararnamesi yapma yetkisi Anayasa tarafından cumhurbaşkanına sağlanmış düzenleyici bir yetkidir. Ancak bu noktada sorun olan kısım cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin konusu bakımından açık bir şekilde ilgili maddede dile getirilmemiş olmasıdır. Bu noktada doktrin tarafından birçok farklı görüş bulunmaktadır.
Yasama Yetkisi Bağlamında Değerlendirilmesi
Türkiye Cumhuriyeti 1982 Anayasası’nın 7. maddesine göre “Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez”. Aynı minvalde bir madde 1924 ve 1961 Anayasalarında da bulunmuştur. Türkiye Cumhuriyeti 1924 Anayasası’nın 6. maddesine göre, “Meclis teşri selahiyetini bizzat istimal eder”. 1961 Anayasası’nın 5. maddesine göre, “Yasama yetkisi Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez”.
Anayasa Mahkemesi bir kararında yasama yetkisinin devredilmezliğini şu şekilde tanımlamıştır;
“Anayasa’nın 7. maddesinde, “Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.” denilmektedir. Yasama yetkisinin Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne ait olması ve bu yetkinin devredilememesi, kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereğidir. Bu hükme yer veren Anayasa’nın 7. maddesinin gerekçesinde yasama yetkisinin parlamentoya ait olması “demokrasi rejimini benimseyen siyasi rejimlerde kaçınılmaz bir durum” olarak nitelendirilmiştir. Ayrıca, gerekçede “Millet adına kanun koyma yetkisini yasama meclisi yerine getirir. Bu yetki devredilemez. Ancak, Anayasanın 99 ve 129 uncu maddeleri hükümleri saklıdır” denilmek suretiyle bu ilkenin anlamı ve istisnaları belirtilmiştir. Madde gerekçesinden de anlaşılacağı üzere, yasama yetkisinin devredilemezliği esasen kanun koyma yetkisinin TBMM dışında başka bir organca kullanılamaması anlamına gelmektedir. Anayasa’nın 7. maddesi ile yasaklanan, kanun yapma yetkisinin devredilmesidir” ( AYM, E. 2013/72, K. 2013/126, 31/10/2013.)
Anayasa Mahkemesi yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesini kanun koyma yetkisinin devredilmezliği olarak açıklamıştır. Bunun yanı sıra Anayasa Mahkemesi yasama yetkisinin devri ile yetkinin verilmesinin farklı anlamlara geldiğini ifade etmiştir. Şöyle ki;
“Anayasa’nın 87. ve 91. maddelerinde de yetkinin “devrinden” değil, “verilmesinden” söz edilmektedir. Yetkinin verilmesi ile devri, hukuksal sonuçları yönünden farklıdır. Devir durumunda yetki devredilene geçer; devredenin o yetkiyi kullanması söz konusu olamaz. Oysa KHK çıkarma yetkisinin verilmesinde yetkiyi veren yasama organı yetkiyi kaldırabilir, kapsamına giren konularda kendisi düzenleme yapabilir” ( AYM, E. 1993/26, K. 1993/28, 16/09/1993.)
Yine aynı şekilde Anayasa Mahkemesi Kanun Hükmünde Kararname çıkarma yetkisinin verilmesini yasama yetkisinin devri olarak görmemiştir. Şöyle ki;
“Anayasa’nın 7., 87. ve 91. maddelerinin birlikte değerlendirilmesinden, yasama yetkisinin genel ve asli bir yetki olması, TBMM’ne ait bulunması ve devredilememesi karşısında KHK çıkarma yetkisinin kendisine özgü ve ayrık bir yetki olduğu anlaşılmaktadır. Bu nedenle bu yetki, yasama yetkisinin devri anlamına gelecek ya da bu izlenimi verecek biçimde yaygınlaştırılıp genelleştirilmemelidir.” (AYM, E.1995/44, K. 1995/44, 19/9/1995)
Anayasa Mahkemesi 2017 Referandum öncesinde yasama yetkisinin devri ile yetkinin verilmesini farklı anlamda değerlendirmiş ve Kanun Hükmünde Kararnamelerin yasama yetkisinin devri olarak görmemiştir. Yasama yetkisinin devrini kanun yapma yetkisinin geri alınamaz şekilde bir başka organa devri olarak görmüştür.
Cumhurbaşkanlığı kararnameleri kanun koyma anlamında ilk elden düzenleme yapma yetkisi sağladığından yasama işlevine sahip olduğu açıktır. Cumhurbaşkanlığı kararnamelerine ilişkin düzenlemenin direkt olarak 1982 Anayasasında düzenlenmiş olması nedeniyle Türkiye Büyük Millet Meclisinin yasama yetkisini devrettiği anlamına gelmemektedir. Ortada bir anayasal yetki devri yahut anayasa ile yetkilendirme bulunmaktadır. Aynı konuda düzenleme yapıldığı takdirde kanun üstün tutulmaktadır. Ancak şu durum açıktır ki yasama yetkisinin asliliği ilkesinin referandum sonrası Türkiye Cumhuriyeti için geçerliliğini yitirmiş bir ilkedir.
Normlar Hiyerarşisi Bağlamında Değerlendirilmesi
Doktrinde iki görüş olarak tartışılmasına rağmen ağırlıklı olarak cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin kanun ile eşit olmadığı ve kanunun normlar hiyerarşisinde daha üstün olduğu belirtilmiştir. Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin normlar hiyerarşisindeki yerine ilişkin ilk görüş, cumhurbaşkanı kararnamelerinin yürütmenin bir düzenleyici işlemi olduğundan bahisle cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin kanun gücünde olmadığıdır. (Kemal Gözler, Türk Anayasa Hukuku, Ekin Yayıncılık, 3. Baskı, Bursa 2019, sayfa 914.)
Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin normlar hiyerarşisindeki yeri bakımından kanunun altında kaldığının hukuki dayanakları Anayasanın 104/17. maddesinde belirtilen sınırlamalardır. Örnek verilecek ise Türkiye Büyük Millet Meclisi cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenmiş konuda kanun çıkarması halinde cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale gelecektir. Yine kararnameler ile kanunlar arasında farklı hükümler varsa kanunun uygulanacağı gibi durumlar kararnamelerin kanunun altında kaldığının hukuki dayanağıdır. ( Kemal Gözler, Türk Anayasa Hukuku, Ekin Yayıncılık, 3. Baskı, Bursa 2019, sayfa 914.) Diğer yandan, Anayasanın 119. maddesinin 6. fıkrasında olağanüstü hallerde çıkarılacak cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin kanun hükmünde olacağının belirtilmiş olması da bu sonucu doğrulayan bir düzenleme olarak anlaşılmaktadır. Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin KHK’ların aksine, yürürlükteki kanun hükümlerini değiştirme ve kaldırma gücüne sahip olmaması, bu sonucu destekleyen diğer bir argümandır.
Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin normlar hiyerarşisinde kanunun altında yer alan bir düzenleyici işlem olarak kabul edilebilmesi için kanun ve cumhurbaşkanlığı kararnamesi arasında kanuna dayanma ve kanuna uygun olma şeklinde bir ilişkinin kurulabilmesi gerekir. Örneğin, Anayasanın 104. maddesinin 18. fıkrasına göre cumhurbaşkanı kanunların uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilir. Söz konusu işlem, yönetmeliktir, düzenleyici işlemdir ve normlar hiyerarşisinde kanunun altında yer alır. Aynı şekilde, Anayasanın 124. maddesi uyarınca, görev alanını ilgilendiren kanun ve cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere cumhurbaşkanı yönetmelik çıkarabilir. Türev nitelikte bir işlemdir. Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin asli düzenleme yetkisinin aracı olarak değerlendirilmesi, zaten bir kanun dayanak kılınarak çıkarılmaları seçeneğini dışarıda bırakır. Bu halde, cumhurbaşkanlığı kararnamesinin kanuna uygun olarak kullanılmasının gerekip gerekmediği sorusu ortaya çıkmaktadır.
104. maddenin 17. fıkrasına göre, Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konular ile kanunda açıkça düzenlenen konularda cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Yürütme yetkisine ilişkin konular kapsamında olup, (temel hak ve özgürlüklerle ilgili düzenleme saklı kalmak üzere) bu sınırlar dışında kalan konularda cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılabilir. Ne Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülmüş, ne de kanunda açıkça düzenlenmiş fakat yürütme yetkisine ilişkin olan bir konuda çıkarılmış bir cumhurbaşkanlığı kararnamesi söz konusu olduğunda iki olasılık öngörülmektedir: İlki, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümlerinin uygulanacak olması; ikincisi ise TBMM’nin aynı konuda kanun çıkarması durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin hükümsüz hale gelecek olmasıdır. Bir yandan, bu düzenlemeler, yukarıda da yer verildiği gibi, 104/17 uyarınca yürütme yetkisine ilişkin olarak çıkarılacak cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin hiyerarşik olarak kanunun altında yer alan düzenleyici bir işlem olduğu görüşüne esas oluşturabilir. Doktrinde de cumhurbaşkanlığı kararnamesinin kanunun altında yer alan düzenleyici bir işlem olduğu görüşü, bu hükümlerden yola çıkılarak ileri sürülmektedir. Fakat bu görüşün kendi içinde tutarlı olabilmesi için 104/9, 106/11, 108/son, 118/6’de yer alan düzenlemelerdeki yetkinin münhasır yetki niteliğinde kabul edilmemesi gerekir. Nitekim bu görüşü savunan yazarların bir kısmı, bu sonuçla tutarlı bir şekilde, anılan maddelerde yer alan yetkiyi münhasır bir yetki olarak görmemekte ya da en azından münhasır yetki tanınıp tanınmadığı konusunun Anayasada cevabı olmadığını ifade ederek, Anayasa Mahkemesi kararının belirleyici olacağını vurgulamaktadır.
Oysa, 104/9, 106/11, 108/4, 118/6. maddelerinde yürütmeye münhasır yetki tanındığı kabul edildiğinde, yasama organının kural koyma yetkisi, bu maddelerde düzenlenen konu alanları bakımından sınırlandırılmış olduğu için ve bu konular, TBMM tarafından kanunla düzenlenemeyecek konular olduğundan, yasama organı ve yürütme organı kural koyma yetkisini ayrı konu alanlarında birbiriyle bağlantılı olmayacak bir şekilde kullanır hale gelmektedirler. Nitekim Gözler, anılan maddelerde yürütmeye mahfuz alan açıldığı görüşü kabul edilecek olursa, 104/17’de yer alan hükümler ile “mahfuz alan tezini bağdaştırmanın oldukça güç” olduğunu vurgulayarak, “cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin bir mahfuz alanı var ise, o alanda kanunların değil, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin dediği olur. Belli bir konuda kanun ile Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çatışıyor ise, bu konu, hangisinin alanına giriyorsa, bu çatışmadan o galip çıkar. Mahfuz alanda yer alan bir konuda Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin hükmü kanun hükümlerinden aşağı değildir” sonucuna ulaşmaktadır. ( Kemal Gözler, Türk Anayasa Hukuku, Ekin Yayıncılık, 3. Baskı, Bursa 2019, sayfa 933.)
Bununla birlikte, 104/17’de “kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır” şeklinde yer alan kuralları nedeniyle ve sonuç olarak, kararnamelerin kanun altında yer aldığını ifade etmektedir.
İdarenin asli düzenleme yetkisinin yasama yetkisi ile aynı düzeyde kabulü, asli düzenleme yetkisinin kullanıldığı işlemlerin de kanunlarla arasında hiyerarşik bir ilişki olmaksızın tam tersine kanunlarla eşdeğer nitelikte işlemler olacağı sonucunu beraberinde getirir. Nitekim Özbudun, yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesi ile kanun adı altında veya bu adı taşımasa bile kanunla eş değerde ya da kanun gücüne sahip hukuki işlemler yapabilme yetkisinin devrinin yasaklandığını ve bir düzenleyici işlem ile mevcut kanun hükümleri değiştirebiliyor ya da yürürlükten kaldırılabiliyorsa bu işlemin kanun niteliğinde ve gücünde olacağını vurguladıktan sonra, “Bir düzenleyici işlem, mevcut kanun hükümlerini değiştirmemek ve ortadan kaldırmamakla birlikte, hakkında hiçbir kanuni düzenleme bulunmayan bir alanda asli, yani ilke elden ya da doğrudan düzenleme yapıyorsa, böyle bir işlemin de, yukarıda açıklanan idarenin türevselliği ilkesi gereğince, kanun niteliğinde sayılması gerekir” sonucunu ifade etmektedir.
Ülgen ise, Özbudun’un bu değerlendirmesinden hareketle olağan dönem cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin kanun hükmünde olmamakla beraber asli yetki kullanımı bakımından kanuna eşdeğer işlemler niteliğinde kabul edilebileceğini ifade etmekle birlikte, bunu, cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin yargısal denetiminin Anayasa Mahkemesine bırakılmış olmasının gerekçesi bağlamında vurgulamaktadır. Bu kapsamda değerlendirilebilecek bir diğer görüşe göre ise cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile doğrudan Anayasa’dan yetki alınarak düzenleme yapılabilmesi sonucu, yasama yetkisi, TBMM ve Cumhurbaşkanı arasında paylaşılmış olmakta ve cumhurbaşkanı kanun gücünde düzenleme yapabilmektedir. Fakat bu görüşe göre de hukuki niteliği “kanun gücünde” olan cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin normlar hiyerarşisindeki yeri, kanunun alt düzeyidir.
İlk olarak, eğer mahfuz alan görüşü kabul edilecek olursa, cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin norm değeri bakımından iki ayrı görüş ileri sürülebilir: Birinci görüş, 104/17’de düzenlenen cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile 104/9, 106/11, 108/son, 118/6’de düzenlenen cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin, norm değeri bakımından, olağan dönemde çıkarılan cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin iki ayrı alt türünü oluşturdukları şeklinde olabilir. İlki, norm değeri bakımından kanunun altında yer alırken, ikinci grupta yer alan cumhurbaşkanlığı kararnameleri, yani münhasır yetkinin kullanımı sonucu ortaya çıkanlar, kanuna eş değerde işlemlerdir. Doktrinde ileri sürülen görüşler arasında, Ülgen, olağan dönem olağanüstü dönem farkının yanı sıra, yürütmeye mahfuz bir düzenleme yetkisi veren hükümler nedeniyle, asli nitelikteki cumhurbaşkanlığı kararnameleri arasında hukuki rejim farkı olduğunu vurgulamakta, 104/17’de yer alan her bir sınırlamayı, münhasır yetkinin kullanıldığı kararnameler bakımından ayrı ayrı değerlendirerek, münhasıran cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenmesini öngörülen konuların kanunla düzenlenmesi ve kanun ile cumhurbaşkanlığı kararnamesi arasında bir çatışma olması halinde bu çatışmanın kanuna üstünlük verilerek çözülmesinin olanaklı olmadığını ifade etmektedir. Yazar tarafından açıkça ifade edilmemiş olsa da ulaşılan bu sonuç, dolaylı olarak, 104/17 uyarınca çıkarılan cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin kanun altı düzeyde, münhasır yetki kapsamında olanların ise kanunla eşdeğer nitelikte değerlendirilmesi sonucunu doğurmaktadır.
Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin norm değeri bakımından ileri sürülen ikinci görüş, cumhurbaşkanlığı kararnamesinin normlar hiyerarşisinde kanuna eşdeğer nitelikte bir işlem olduğu şeklindedir. Öğretide, Karahanoğulları, cumhurbaşkanlığı kararnamelerini “yasa benzeri” ya da “yasamsı” olarak adlandırmakta (quasi satatute) ve kararnameler ile yasa ile eş kural koyma yetkisinin kullanıldığını ifade etmektedir. Buna göre, 104/17’de öngörülen sınırlamalar, “bir güç sınırlaması değil, konu ya da alan sınırlamasıdır” Gerek yürütme yetkisine ilişkin çıkarılan cumhurbaşkanlığı kararnameleri, gerek olağanüstü hal döneminde çıkarılan cumhurbaşkanlığı kararnameleri, gerekse mahfuz alanlarda çıkarılan cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile ilk elden, asli kural koyma yetkisi kullanılmakta ve bu alanda kararnameler, normlar hiyerarşisinde kanuna eş değerde bir işlem olarak yer almaktadır. Bu durumda, 104/17’de yer alan ve yukarıda yer verildiği üzere, cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin kanun altında yer aldığı görüşüne dayanak oluşturan kuralların, normlar hiyerarşisinde eş değer nitelikte olan iki işlem arasında, ortaya çıkması muhtemel çatışma durumunu ortadan kaldırmaya yönelik usuli hükümler olarak değerlendirilmesi sonucu ortaya çıkmaktadır. Kanunun açıkça düzenlediği konularda cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamayacak, kanun ile cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümleri arasında farklılık olması halinde kanun hükümleri uygulanacak ve TBMM tarafından aynı konuda kanun çıkarılması durumunda cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale gelecektir. Bu kuralların birer çatışma kuralı olarak değerlendirilmesi, zaten norm değeri eşit iki kural olduğunu varsayar.
104/17’de “aykırılık” yerine, “farklılık” sözcüğü kullanılmakla, ancak eş düzey normlar arasında söz konusu olabilecek bir çatışmanın ortadan kaldırılmasına ilişkin kurallar konulmaktadır. Kanun ve cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümleri arasında farklılık olması durumunda, cumhurbaşkanlığı kararnamesi yürürlükte kalmaya devam edecek fakat kanun hükümleri uygulanacaktır. Bu uygulama, idare tarafından yapılabileceği gibi mahkemeler tarafından da yapılabilir. Kamu hukukunda, benzer bir konu Anayasanın 90. maddesinin son fıkrasına 2004 yılında eklenen “Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası antlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümleri esas alınır” hükmü nedeniyle gündeme gelmiştir. Uluslararası antlaşmaların normlar hiyerarşisindeki yerine ilişkin ileri sürülen görüşlere ek olarak, 2004 yılında getirilen düzenleme nedeniyle, bu kez temel hak ve özgürlüklere ilişkin uluslararası antlaşmaların normlar hiyerarşisi içindeki konumu farklı görüşlere konu oluşturmuştur. Bu görüşler arasında, Aybay tarafından ileri sürülen görüşe göre, 90. maddeye eklenen tümce, maddi bir hukuk kuralı değil, “yasa çatışması” kuralıdır. Yasa çatışması kurallarının işlevi, “… uyuşmazlığın çözüme bağlanması için, işin özüne uygulanacak “maddi” hukuk kuralının belirlenmesini sağlamaktır. Aynı konuya ilişkin olarak yan yana var olan kurallar arasında, uygun seçimin yapılmasını ve böylece belirlenmiş olan kuralın uygulanması sağlanır. Örneğin, bir davaya bakmakta olan mahkeme, çözüme ulaşmak için aynı konuya ilişkin farklı düzenlemeler getirmiş iki kuraldan hangisini uygulaması gerektiğini, yasa çatışması kuralları uyarınca belirler”. Aynı sonuç, cumhurbaşkanlığı kararnamelerine ilişkin olarak 104/17’de yer alan kurallar bakımından kabul edilebilir.
104/17’de yer alan kurallar, kanun ve cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenecek alanların ayrımı; yürütme alanına ilişkin olan ve –diğer sınırlamalar ile birlikte- kanunlar ile açıkça düzenlenmemiş olan konularda yürütmenin genel düzenleme yapma yetkisi ile donatılması ve buna rağmen kurallar arasında “farklılık” ortaya çıkması durumunda da kanun hükmünün uygulanacak olmasıdır. Bu halde, normlar arasında çatışma halinde uygulanacak olan normu düzenleyen bir çatışma kuralının varlığı, normlar arasında hiyerarşi olduğu görüşünü de dışarıda bırakmaktadır. Diğer yandan, cumhurbaşkanlığı kararnamesinin normlar hiyerarşisinde kanuna eşdeğer olmasının koşulu, kanunu değiştirebilme ya da yürürlükten kaldırabilme gücüne sahip olması değildir. Başka bir ifadeyle, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunun değiştirilememesi ya da yürürlükten kaldırılamaması, normlar hiyerarşisinde kanunun altında olduğu görüşünü tek başına destekleyecek bir argüman değildir; bu, cumhurbaşkanlığı kararnamesinin, kuşkusuz şekli anlamda kanun olmadığı için kanunları yürürlükten kaldırma ya da değiştirme gücünü içermediği anlamına gelir.
3. Sonuç
Yukarıda yapılan detaylı açıklamalar ve doktrinin görüşü değerlendirildiğinde açıkça görülmektedir ki; her ne kadar bir kısım doktrin görüşü olarak olağan dönem cumhurbaşkanlığı kararnameleri normlar hiyerarşisi nezdinde kanunun altında olduğu şeklinde görüş bildirirse dahi uygulama açısından açıkça görülmektedir ki kanun ile eşit standartlarındadır. Bu durum uygulama alanından, Anayasa Mahkemesinin iptali kararlarından da görülmektedir. İyi niyet okuması yapıldığında cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin kanunun altında olduğunun düşünülmesi normaldir. Ancak referandum sürecinde Türkiye Cumhuriyeti’nin daha totoliter ve tek elden bir rejime dönüşünün amacı olarak cumhurbaşkanlığı kararnameleri görülmelidir. Nitekim değerlendirildiği takdirde uygulamada hiçbir şekilde kanunun altında kaldığı gibi bir düşünce görülmemektedir.
Nitekim son dönemde Merkez Bankası başkanın atanmasının iptali gibi Anayasa Mahkemesi kararları incelendiğinde dahi uygulama olarak kanun ile eşit düzeyde olduğu görülmektedir. Cumhurbaşkanlığı kararlarının kanun niteliğinde olduğu ve normlar hiyerarşisinde kanun ile eşit olduğu uygulamadan açıkça anlaşılmaktadır. Herhangi bir şekilde kanuna aykırılık sebebiyle cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin iptali istense dahi yine kanunların iptalinde uygulanan usul kuralları geçerlidir. Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin iptali için ayrı bir sistem belirtilmemiş nitekim kanun nezdinde bir değerlendirme yapılmamıştır.
Ezcümle uygulama incelendiğinde açık bir şekilde cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin normlar hiyerarşisinde kanun ile eşit derecede olduğu ortadadır. Kanunun üstünlüğü, yasamanın kanun yapımında ilk el olması gibi durumlar sebebiyle her ne kadar kanun ile eşit norm kabul edilmesi istenmese dahi uygulama ne yazık ki bu şekildedir.
Yorumlar
Yorum Gönder